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2009年10月11日 - 2009年10月17日

2009/10/17

キャリア制以外のスタッフ公務員

 ここの続き。


4.メリット(キャリア)制以外のスタッフ公務員

 「選良」たる無任所大臣制度が「使えない」最大の理由は、その無任所大臣を支えるスタッフ機構が存在しないためのでると考えられる。
 日本の行政組織法制度では、常設の一般職公務員組織は、内閣官房、内閣府、国家行政組織法上の行政機関しか存在しない。そして、これらの組織の長とは、すなわち「主任の大臣」であり、それぞれ内閣総理大臣(官房長官)、内閣総理大臣又は特命担当大臣、各行政担当大臣であり、無任所大臣を支える行政組織は存在しないこととなる。
 つまり、無任所大臣が実質的な機能を果たすことができなくなるのは、国家行政組織法上の分担管理原則の下、「主任の事務」が存在する各省庁の大臣でなければ事務スタッフたる公務員を統括できない制度となっているからである。

とすれば、その無任所大臣に事務スタッフを配置すれば良いということになるが、現行の公務員制度の下では、そのスタッフは、既存の行政組織からの出向(悪く言えば、寄せ集め)にならざるを得ない。無任所大臣は、行政事務の分担管理を担わない以上、恒常的にこなすべき行政事務が存在しないのであるから、固定組織が存在するはずもないので、無任所大臣の任命と同時にスタッフ機構の採用を行うということになる。しかしながら、現行の国家行政組織法は、法定される省組織に大臣が配置されるという組織先行主義が採用されているので、大臣の任命に応じて組織・人員を編成するという発想が元々採用されていない。
 また、行政事務の分担管理の「束縛」「拘束」から解き放たれた政治家=選良たる無任所の国務大臣を含む閣議における多数決意思決定システムを実質化するための無任所大臣、そしてその無任所大臣を支えるスタッフ機構については、メリット・システム(試験採用と単一組織内の階層制)で城塞化された既存の行政執行機関と切り離された形で構築することができるかどうかが重要であることになる。
 一方、無任所大臣が選良としての知見を行使する上でのスタッフ機構である以上、行政実務に知悉する人員を確保することが必要であることは、これまでのいわゆる諮問会議的組織が実質的に骨抜きになっていったこと鑑みて当然である。とすると、このスタッフ機構は、既存の官僚「組織」には依存しないもの、個々の官僚個人については柔軟にその任用を行うことができきる仕組みが必要であろう。

 よって、無任所大臣に対し、内閣法を改正(内閣法21条以下の内閣事務官の規定:つまり、無任所大大臣の事務スタッフの庶務事項に関する帰属は内閣官房ということ)して、事務スタッフを配置できるようにすることが適当であるが、その際には、

①当該事務スタッフについて任期付採用を(運用上)原則とし、 (内閣法上無任所大臣付事務スタッフは、「一般職の任期付職員の採用及び給与の特例に関する法律」に基づく職員である旨を規定)
②当該任期付職員に、既存の一般職の公務員を(公募で)採用することができ、 (内閣法上で、無任所大臣が当該一般職を採用する旨を明らかにした場合には、当該一般職を統括する行政庁の長は、「派遣」するものとする)
③一定の地位保障 (「国際機関等に派遣される一般職の国家公務員の処遇等に関する法律」3条と同様に、「派遣職員は、その派遣の期間中=任期付採用の任期中、職員としての身分を保有するが、職務に従事しない。」とし、また、同11条又は官民交流法18条2項にあるように職務復帰時の均衡配慮義務を規定。この配慮義務に労働紛争でいうところの地位確認訴訟まで認めるかどうかは要検討)

して、一般職公務制と政治的任用とのバランスをスタッフ採用方策を図り、行政運営の実務・事務に知悉した人材を官僚組織の人事ルールによらずに政治主導(及び個々の一般職公務員の意向)で採用することができるようになろう。

なお当面は、この任期付任用の人員は総定員法の枠外とし、この任期付採用の根拠法上に人数面の上限を設けることなる。また、その給与に要する人件費(若干の事務費)についても、採用が年度途中でなされるなどの事情により、当初予算で措置できないものについては、補正予算を編成することなく、予備費をもって充当できる旨を明文で規定することなろう。こうしなければ、結局、既存の官僚組織の人員定数(いわゆる「座布団」)の拠出を待たねば、スタッフ組織を編成できないこととなり、官僚組織からの自律という本旨にもとることとなるからである。

2009/10/16

無任所大臣の活用

 ここの続き。


3.無任所大臣の活用(国政を担う選良の集う場として)

 内閣=閣議を「官僚制の悪弊=セクショナリズム」を打破する上では、手続きプロセスの改革と同時に、その構成メンバーの改革も必要となる。特に、官庁セクショナリズム(政策の総合性の欠如)の原因の一つに分担管理原則による「大臣の官僚組織への取り込まれ」問題がある。この問題を打破するため、現行の内閣法でも認められているが、その活用が全く図られていない「無任所大臣制」の実質化が有効である。
 無任所大臣とは、閣議に参加する権利を保有するが、行政各部を直接指揮監督しない大臣という意味であり、その根拠は、内閣法3条2項の「行政事務を分担管理しない大臣」との規定である。

 翻って、明治初期の「参議」制では、各役所の長たる卿(例えば、外務卿)と、国政の意思決定機関たる太政官(正院の会議)の参加である参議とが別(参議の方が上)という職制もあったのであり、現在のような各省の長と閣議参加者とが自動的に同一人格に期するという在り方は、実は論理必然ではない。
 明治六年の政変の際に、参議と各省長官を兼任する制度(参議省卿兼任制)を導入し、省卿を内閣に参加させることにより、政府意思の一体化による政治の引き締めを図った例からしても、内閣=執政機構の意思統一を図り、行政執行の現場を統括する面で、この閣議メンバー=行政大臣制は一定の効果があろう。
 しかし物事は、一長一短であり、現行のような国務大臣と行政大臣を原則兼務するという在り方は、行政各部に対する内閣の統制を強める面(長所)もあるが、その一方で、大臣が行政各部に取り込まれるという面(短所)がある。これまでの内閣の運営において、後者の短所が目立ってきており、それが「脱官僚」「内閣機能強化」というスローガン(ドクトリン)を掲げさせる端緒となっているものと考えられる。

 閣議が、行政執行の最高意思決定機関として、政策の総合性を確保する統制機関として機能するためには、特定の行政執行組織(部隊)とは距離を置き、一等地高い目線で、意思決定をするという仕組みが必要であろう。そのための「総合調整」「統制」は、行政執行機関からは超然とした「選良」としての人格によって担われる必要があろう。
 このために、現行の内閣法でも既にその存在が予定されている無任所大臣の積極的活用が必要である、そしてそのために必要であれば、内閣法で定める国務大臣の人数も増加させる必要がある(なぜならば、そうしないと行政組織の長たる国務大臣=主任の大臣の数が、行政組織の数と殆ど同数なので、一人の国務大臣が複数の主任の大臣(又は特命担当大臣)を兼任しないと、無任所大臣を配置できないため)。

 さらに続く

2009/10/15

閣議決定手続ルールの設定

ここの続き。


2.閣議決定手続ルールの設定
 そもそも、議院内閣制を採用する日本国憲法下において、官僚組織主導の行政運営との対比で喧伝される「政治主導」の行政運営における「内閣」の果たすべき機能とは何なのだろうか。
憲法上「内閣」とは、一般行政事務その他の事務を行う(第73条)機関であり、行政組織全般を指し示す概念である一方、第66条では、「その首長たる内閣総理大臣及びその他の国務大臣でこれを組織する」と、選挙で選任された議員・政治家(及びその個別の信認を得た者)によって構成される組織(会議体)を表す概念ともなっている。
 いわば、「内閣」とは憲法レベルでは、「政治職による構成体」と一般行政組織とが渾然一体となって表現されている。よって、「政治主導」あるいは「官僚組織の悪弊の除去」のために、「内閣」の強化を唱ってみてもあまり意味がない。それよりも、憲法第66条第1項に示される「内閣」概念、つまり選挙で選任された議員・政治家(及びその個別の信認を得た者)によって構成される組織(会議体)の機能強化策を明示的に検討する必要がある。

 ここで注目すべきは、「内閣」と「閣議」の差異である。内閣法上「内閣がその職務を行うのは、閣議によるものとする」(第4条第1項)とされており、実は閣議こそが、政治的意思決定手続き(プロセス)としての内閣の実体であると解すべきである。とすると、閣議の再構成、実効性確保こそが、内閣機能における「官僚制の悪弊の除去」のための特効薬ということになる。

内閣=閣議という会議体の機能強化を図る上では、他の会議体として構成される行政組織の有り様が参考になるが、例えば、国家公安委員会も公正取引委員会も、多数決と可否同数の場合の委員長の議決権を法定している。
 しかるに、内閣法には、合議制機関としての議決方法を定める規定はなく、慣行として、全会一致方式がとられているとされている。これでは、特定の課題を総理が閣議決定したいと志向しても、役所間の対立があった場合、反対の立場の役所の意を受けた大臣が反対すると閣議決定できないということになる。そうなると閣議が機能不全に至るので、事前に議案内容を調整するということになる。
 これでは総理の指導力など発揮できるはずもない。勿論、総理大臣には憲法上国務大臣の罷免権があるのだから指導力は発揮できるはずだという議論もあるが、議案について一々、大臣を罷免していたら、仕事にならない(大臣再任の政治的コストの高さを見るべき)。

 この問題を助長しているのが、内閣法第3条第1項における各大臣の分担管理原則である。この分担管理原則のため、意識しようがしまいが、各大臣は、固定化した官僚組織の「代表者」となっている。戦前の明治憲法における各大臣単独輔弼性を「引きずっている」行政組織法制の考え方であるが、この各大臣の在り方と閣議の全会一致慣行とが、結局官僚組織による事前調整を不可避とすることに繋がり、これが更に総理個人の指導力を法的に弱めている。

よって、閣議を行政府における最高意思決定の場と改めて定立し直して、閣議においては、その決定は閣議メンバーの多数決によるものとし、かつ、同数の場合の総理大臣の議決権を内閣法上定めるものとする。さらに、閣議内の多数派工作により、総理大臣の志向が否決されることを避けるため、総理大臣に拒否権を与えるものとすることも必要ではないか。

 なお、多数決制(総理拒否権制)が、憲法66条3項、内閣法1条2項の連帯責任制と抵触するのではないかと議論があり得る(この連帯責任制が全会一致慣行の根拠とされている)。ただ、この責任は、国会が個別の大臣の罷免ではなく、内閣構成体全体の罷免、つまり内閣不信任を行うということの現れであり、会議体としての内閣=閣議の意思決定方法と直接のリンクがある訳ではない以上、十分、多数決ルールと連帯責任は両立するであろう。この場合には、国務大臣が賛否に拘わらず主任の事務等を閣議方針に従い遂行する義務を負わせると同時に、閣議における賛否につき総理以外に対して無答責とする(よって、賛否について非公表)などの措置を講じることが必要であろう。


 さらに続く

2009/10/14

内閣制度の改革試案

<民主党政調>職員を非常勤国家公務員で採用へ  10月8日 毎日新聞

 平野博文官房長官は8日、民主党本部で小沢一郎幹事長と会談した。鳩山政権の「政治主導」推進のため、同党政策調査会(政調)職員約20人を非常勤の国家公務員で採用し、各府省の政策会議スタッフや政務三役の補佐役として用いる意向を伝えた。小沢氏は「分かった」と述べて了承した。政府は、月内に召集予定の臨時国会前に採用する方針だ。
 鳩山政権発足後、民主党は「政策一元化」実現に向けて党政調を廃止し、政調職員が居場所を失っていた。一方で各府省に乗り込んだ閣僚らが、補佐役に党職員を省内会議に同席させるケースが増えたが、党職員には国家公務員に課される守秘義務がなく、問題視する声があった。
 採用する政調職員は内閣官房の「専門調査員」とし、国家公務員と同様の守秘義務を課す。その上で、閣僚らの求めに応じて各府省に派遣する方針だ。

<国家戦略室>政策参与に「反貧困ネット」の湯浅氏起用内定 10月14日 毎日新聞

 政府は14日、国家戦略室の政策参与に「反貧困ネットワーク」事務局長の湯浅誠氏(40)を起用する人事を内定した。湯浅氏は、年末年始に東京・日比谷公園で失職した非正規労働者に支援を行った「年越し派遣村」の村長を務めたことで知られる。
 政策参与は非常勤の国家公務員で、人事の発令は11月1日。湯浅氏は失業者対策や貧困問題などの分野で菅直人国家戦略担当相に政策提言するほか、近く設置される政府の緊急雇用対策本部でも助言を行う。


 政策策定において、選挙で直接選ばれた政治家の指導力を発揮するためには、その政治家を支えるスタッフ機構を、選挙とは無縁の「現代日本の行政組織」から「自律」して構築する必要があることは間違いない。
しかし、現在の内閣法及び国家行政組織法制度上では、「既存の行政組織」から自律するスタッフ組織を構築することは、実は結構難しい。
 その証拠に既に、民主党新政権の閣僚は、補正予算執行停止について、「もうこれ以上できない」と行政組織の意向を代弁し、思考プロセスの一部が役所に取り込まれている。今回の補正予算執行停止とは、新政権のトップレベルでの政治的意思決定であり、本来その閣僚に求められるのは、「できる・できない」の判断ではなくて、「させられるか・させられないか」という官僚組織を統制する能力なはず。にもかかわらず、「行政機関の長」=「主任の大臣」というポジションに着くと、当該組織の代弁者に「成り下がる」。それも、当該大臣のポストに着任する正統性の源泉が内閣にあるにもかかわらずだ。

 事ほど左様に、行政組織法制の根っこにある「分担管理原則」によって生じる「割拠主義」「組織利害」から超然として政治的意思決定をするべき国務大臣とそれによって構成される内閣という姿を実現することは難しい。それは、キャリアシステムの外から非常勤公務員をスタッフとして少数・例外的に採用するという方策だけで実現することは難しかろう(勿論、無駄ではない)。


 そこで、内閣制度改革について、少し頭をひねってみた。 


1.内閣制度の実質化
 内閣制度を実質化し、その総合調整機能を既存の官僚機構から自律させ、「高度化」するためには、

 ・閣議決定の迅速化→官僚組織内で調整未了課題についても意思決定できるルール
 ・閣議構成員のスタッフ機能→既存の官僚「組織」に依存しない事務処理機能確保

 このために、次の2つの内閣制度の改善が検討されるのではなかろうか。

○閣議決定手続きにおける多数決(同数の場合は、総理決議優先)及び内閣総理大臣の拒否権の導入
 
○無任所大臣制の活用及び無任所大臣にキャリア制外でのスタッフ機構(任期付任用)の整備(通常採用の公務員の任期付採用への転換、及び復帰ルールの整備)
 


具体論は、続く

2009/10/11

財政支出におけるターゲット戦術の破綻

<野田副財務相>厚労省などの予算増、例外は認めず 10月8日  毎日新聞

 野田佳彦副財務相は8日の会見で、各省庁に15日の提出を求めている来年度予算の要求について、「(09年度)当初予算より減額で要求してほしいとお願いしている」と述べ、要求総額は09年度当初予算の一般歳出51.7兆円を下回る水準に抑えたい意向を示した。民主党が政権公約に盛り込んだ「子ども手当」などで約4兆円の予算増が見込まれる厚生労働省についても、例外なく増額を認めない考えを表明した。

経費・補助金一律2割カット、厚労相が指示 10月8日 読売新聞

 長妻厚生労働相は、来年度予算編成に関し、省予算を大幅節減する方針を固め、9項目の具体策を省内に指示した。
 同省所管最大の公共事業である水道施設整備事業を原則2割削減するほか、国家公務員OBが5代以上にわたって理事長などの要職にある法人への補助金を原則禁止するなど、「聖域を設けず」、事細かな節減措置を示した。
 厚労相の指示は6日付の文書で通知され、「既存予算の徹底的な見直し」を掲げた。個別の経費削減対象として、〈1〉上水道整備などの公共事業〈2〉事業委託・物品調達〈3〉業務用に使うコンピューターシステムなどの開発費、利用費やリース料〈4〉国家公務員OBが在籍する公益法人、認可法人などへの補助金――について、一律に2割削減するとした。
 公益法人などへの厳しい対応の背景には、「天下りのための法人」との批判が根強いとの判断がある。また、「基本的姿勢」として、給付費や義務的経費についても、事務執行体制の効率化で節減努力を行うよう求めている。


 母子加算の復活や子ども手当の創設など移転支出の拡充を図る一方で、全体の予算増額を抑えるために一律に官僚が直接支出する「経費」の一律2割カットを図るという構造が生まれてきている。一律カット部分というのは、行政機構が細々と行ってきた補助事業や直接の購買行為を削減するということだ。
 
 行政官僚が「良かれ」と思って行っている細々とした事業がことごとく失敗し、それどころか、無意味な「官僚」間接雇用おのための経費へと堕落している以上、当然のことだ。
 天下り問題と切り離してみても、いわゆる産業政策や科学技術政策のように、役所又はその「委任」を受けた者が、助成対象や支出対象を自由に選定することができるターゲット(絞り込み)型の施策はことごとく成果を出していないという現実からすれば、この政策手法(政策戦術)の元になされる財政支出の大幅な転換は早晩進められるべきであり、いや遅すぎたということもできよう。

 結局、役所は利益集団からの「あれもこれも」という政治的圧力に抗すべくもなく、あれもこれもと細々とした予算措置をターゲット戦術に基づいて、ひねり出してきた。その最も象徴的で愚劣なものが「国立マンガ喫茶」であるメディア芸術センター構想であったのだろう。たかが100億をそれも箱物に支出したところで、何も変わりはしない。
 一方、移転支出は、本来、ルールが確定すれば、裁量的な対象選定は許されない性格のものであり、役所の自由度は低い(それが、立憲主義にかなうのであるが)。また、社会保険庁の例に見られるように、移転支出を丁寧かつ正確に行うことは、結構プレッシャーとコストを要するものである。だから、移転支出は、役所に好まれないのかもしれない。

 しかし、これからは、役所(特に、国家行政機構)は、移転支出のような所得再分配と、社会制度の立て直しのためのルール整備に意を注ぐべきなのであり、金銭で対象の行動を変化させるべき裁量的なターゲット戦術からは、全面的な撤退を模索すべきではなかろうか。

 見直され再整備されるべきルールは、「規制改革」という文脈、コンテキストに限らず様々存在する、雇用ルール、組織ルール、契約ルール等々を、人が個人として自律的に生きることができる社会、「疎外ばかりを生み出す組織」に縛られずに経済活動に安心して従事できる社会、堅い組織の結合体ではなくて社会になるために、「身分保障」とヒエラルキーという堅固な組織に拘束された官僚組織がなさなければならない制度再構築の量は多い。

 いずれにせよ、官僚の裁量的経費支出の排除という思想が見えてくる共に、それが現実を動かし始めているということ。勿論、予算という法形式によるこれまでの行政統制、役所統制がいかに形骸化していたかを象徴している訳で、その問題点が全面的に解消されるには時間と胆力を要するであろうし、一過性の査定プロセスで理想状態が生じる訳もないし、時間共に劣化も生じる。それゆえ、ターゲット戦術型=役所裁量的事業を洗い出して一律にカットするという姿勢での予算要求自体の精査というプロセスは常に必要。
 とりあえず、この新政権の元では、最初ということでもあるから、削減率を大臣が競う位で当面は調度良いのではなかろうか。

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